镇政府强制拿农民土地建农贸市场是不是合法？

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征地审批和实施的一般程序rn　　在办理好农用地转用审批手续之后，征地的实施包括审批和公布、实施的各项工作亦可展开。如果说农用地转用的审批主要是为了耕地保护而限制用途变化的内部管理行为，其实也是具体行政行为，只是缺少公开性罢了，征地审批和实施则是直接关系农民切身利益的具体行政行为，必然关系到城乡建设和社会和谐的构建，意义十分重大。rn　　一、审批权限政府职责rn　　正是由于土地征收涉及方方面面且直接关系到农民的切身利益，《土地管理法》对土地征收中的政府职责作了严格的规定。rn　　
(一)审批职权rn　　《土地管理法》第45条明确规定：“征收下列土地的，由国务院批准：
(一)基本农田;
(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;
(三)其他土地超过七十公顷的。rn　　征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。rn　　征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第1款的规定另行办理征地审批。”rn　　与此相配套，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第20条规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：rn　　
(一)市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。rn　　
(二)有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。rn　　
(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。rn　　在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。”rn　　第21条规定：“具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续;分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地、分期办理建设用地有关审批手续。”rn　　第22条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：rn　　
(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。rn　　
(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。rn　　
(三)供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。rn　　
(四)土地使用者应当依法申请土地登记。rn　　通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”rn　　
(二)政府在征地中的角色和责任rn　　为落实上述法律法规的规定，针对一些地方严重存在的滥用征地权、征地补偿标准不合法等问题，国家多次整顿征地审批工作，确定各地政府在征地中的征地人角色和相关责任。rn　　
1.确定政府的征地人角色rn　　在很长一段时间内的习惯做法是由建设单位持批准文件与土地所有人打交道。在征地制度于1998年改革后，这种习惯做法仍然不同程度的存在。1999年国土资源部再一次明确征地人是县级以上人民政府，经批准而实施征收农村集体所有土地，为经济建设和社会发展提供用地，是政府行为。各地必须按照《土地管理法》确立征收土地制度，实行由县级以上地方人民政府统一征地。各级土地行政主管部门根据职责及法定的征地批准权限和程序，代表政府负责组织征地的审查报批和具体实施工作。rn　　各地应依法规范征地审批和实施行为，确保国家经济建设用地，征地必须依法报省级人民政府或国务院批准，严禁越权批准征地。征地方案经依法批准后，由被征土地所在地的市、县人民政府组织实施，市、县土地行政主管部门承担实施的具体工作。rn　　
2.依法拟订征地及补偿安置方案，维护农民利益rn　　针对各地存在的政府征地侵害农民利益的问题，1999年，国土资源部下发通知明确规定各级政府要依法拟订征地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。rn　　各地应按照《关于印发试行建设用地审批管理文书格式的通知》(国土资厅发〔1999〕41号)和《关于印发征地批后实施管理文书参考格式的通知》(国土资厅发〔1999〕35号)的要求拟订征地方案和征地补偿安置方案。在征地调查和征地补偿登记时，应深入村组，实地调查。土地权属应以土地登记或土地利用现状调查的土地权属协议书为依据;土地地类、面积应以土地利用现状调查(变更调查)和勘测定界成果为准，确保拟征用地权属明晰，地类、面积准确，附着物状况翔实。征地调查应在拟订征地方案前完成，并结合土地补偿登记进行复核。rn　　在拟订征地方案时，必须严格执行《土地管理法》第47条的有关规定，实事求是地依法合理确定土地补偿费标准。征用耕地的，要根据《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》(国土资厅发〔1999〕97号)的有关解释，核定有关费用标准。省级土地行政主管部门可以依据法律规定，结合本地实际，组织市、县土地行政主管部门拟定不同地类的具体征地补偿费用标准，由省级人民政府批准后公布实施。既要防止克扣、压低征地补偿费用，损害农民利益;也要防止被征地单位和群众漫天要价、谎报地类、扩大面积和有关部门借征地之名“搭车收费”，加重用地单位负担。

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征地审批和实施的一般程序rn　　在办理好农用地转用审批手续之后，征地的实施包括审批和公布、实施的各项工作亦可展开。如果说农用地转用的审批主要是为了耕地保护而限制用途变化的内部管理行为，其实也是具体行政行为，只是缺少公开性罢了，征地审批和实施则是直接关系农民切身利益的具体行政行为，必然关系到城乡建设和社会和谐的构建，意义十分重大。rn　　一、审批权限政府职责rn　　正是由于土地征收涉及方方面面且直接关系到农民的切身利益，《土地管理法》对土地征收中的政府职责作了严格的规定。rn　　
(一)审批职权rn　　《土地管理法》第45条明确规定：“征收下列土地的，由国务院批准：
(一)基本农田;
(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;
(三)其他土地超过七十公顷的。rn　　征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。rn　　征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第1款的规定另行办理征地审批。”rn　　与此相配套，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第20条规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：rn　　
(一)市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。rn　　
(二)有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。rn　　
(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。rn　　在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。”rn　　第21条规定：“具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续;分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地、分期办理建设用地有关审批手续。”rn　　第22条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：rn　　
(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。rn　　
(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。rn　　
(三)供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。rn　　
(四)土地使用者应当依法申请土地登记。rn　　通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”rn　　
(二)政府在征地中的角色和责任rn　　为落实上述法律法规的规定，针对一些地方严重存在的滥用征地权、征地补偿标准不合法等问题，国家多次整顿征地审批工作，确定各地政府在征地中的征地人角色和相关责任。rn　　
1.确定政府的征地人角色rn　　在很长一段时间内的习惯做法是由建设单位持批准文件与土地所有人打交道。在征地制度于1998年改革后，这种习惯做法仍然不同程度的存在。1999年国土资源部再一次明确征地人是县级以上人民政府，经批准而实施征收农村集体所有土地，为经济建设和社会发展提供用地，是政府行为。各地必须按照《土地管理法》确立征收土地制度，实行由县级以上地方人民政府统一征地。各级土地行政主管部门根据职责及法定的征地批准权限和程序，代表政府负责组织征地的审查报批和具体实施工作。rn　　各地应依法规范征地审批和实施行为，确保国家经济建设用地，征地必须依法报省级人民政府或国务院批准，严禁越权批准征地。征地方案经依法批准后，由被征土地所在地的市、县人民政府组织实施，市、县土地行政主管部门承担实施的具体工作。rn　　
2.依法拟订征地及补偿安置方案，维护农民利益rn　　针对各地存在的政府征地侵害农民利益的问题，1999年，国土资源部下发通知明确规定各级政府要依法拟订征地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。rn　　各地应按照《关于印发试行建设用地审批管理文书格式的通知》(国土资厅发〔1999〕41号)和《关于印发征地批后实施管理文书参考格式的通知》(国土资厅发〔1999〕35号)的要求拟订征地方案和征地补偿安置方案。在征地调查和征地补偿登记时，应深入村组，实地调查。土地权属应以土地登记或土地利用现状调查的土地权属协议书为依据;土地地类、面积应以土地利用现状调查(变更调查)和勘测定界成果为准，确保拟征用地权属明晰，地类、面积准确，附着物状况翔实。征地调查应在拟订征地方案前完成，并结合土地补偿登记进行复核。rn　　在拟订征地方案时，必须严格执行《土地管理法》第47条的有关规定，实事求是地依法合理确定土地补偿费标准。征用耕地的，要根据《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》(国土资厅发〔1999〕97号)的有关解释，核定有关费用标准。省级土地行政主管部门可以依据法律规定，结合本地实际，组织市、县土地行政主管部门拟定不同地类的具体征地补偿费用标准，由省级人民政府批准后公布实施。既要防止克扣、压低征地补偿费用，损害农民利益;也要防止被征地单位和群众漫天要价、谎报地类、扩大面积和有关部门借征地之名“搭车收费”，加重用地单位负担。

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